今年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，明確了未來將實施的八個方面重點任務(wù)，其中包括“因地制宜推進(jìn)低丘緩坡地開發(fā)”。

開發(fā)低丘緩坡，被認(rèn)為是“多山少壩”地區(qū)在保護(hù)耕地同時，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的一種試驗方式。

目前，全國包括浙江 、云南、山東等多地均在推行該項試點。但21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者近期跟隨國家發(fā)改委在云南省紅河州調(diào)研中獲悉，由于開發(fā)成本過高、招商引資困難，造成試點地區(qū)面臨難以繼續(xù)推行的問題。

“城鎮(zhèn)上山”的城鎮(zhèn)化新模式

“云南省提出城鎮(zhèn)上山目標(biāo)后，近幾年在多個地區(qū)進(jìn)行了不同的試驗，目的是保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)。”紅河州副州長鞠云昆對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示。

“城鎮(zhèn)上山”一詞，源于2011年。這是云南省基于壩區(qū)可建設(shè)用地緊缺和山地資源相對豐富的現(xiàn)狀而提出的。

資料顯示，云南省坡度在8度以下、面積在1平方公里以上的壩區(qū)僅占全省面積的6%，優(yōu)質(zhì)耕地僅占3.39%，而且面積在10平方公里以上的壩區(qū)已有30%被城鎮(zhèn)建設(shè)占用。

而根據(jù)《云南省政府新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，其總體要求為：“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”，并且按照“建設(shè)山地城鎮(zhèn)、突出中小城鎮(zhèn)、實現(xiàn)組團(tuán)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體”的模式發(fā)展。

位于云南省東南部的紅河州，土地緊缺的狀況更加突出。盡管距離昆明市僅3小時車程，但該州山區(qū)、半山區(qū)占了全州總面積的85%，屬于平壩的盆地、河谷僅占15%。

一個可以對比的數(shù)據(jù)是，紅河州屬于平壩的盆地和河谷約43.88萬公頃，而屬于山區(qū)的低丘緩坡地和林地達(dá)108萬公頃，其中可以利用的低丘緩坡地有43萬公頃，林地32萬公頃。

“這些低丘緩坡可以為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展提供廣闊的用地，并緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地的矛盾?！本显评シQ。

在山地上進(jìn)行城鎮(zhèn)化開發(fā)的優(yōu)點顯而易見。以瀘西縣為例，如果使用瀘西縣低丘緩坡土地，其基準(zhǔn)地價是每平方米30萬元，而在瀘西縣的平壩地區(qū)，每平方米的基準(zhǔn)地價卻高達(dá)100萬/平方米。

“我們用這些低價土地修建廉租房、養(yǎng)老院和學(xué)校?！睘o西縣縣長莫偉對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者稱。

紅河州彌勒市燈盞花公司生產(chǎn)總監(jiān)李秀春亦對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者稱，在低丘緩坡建設(shè)廠房，和在耕地上建設(shè)存在非常明顯的差價，利用前者，平均一畝節(jié)省近18.6萬左右，“我們整個廠房占地面積300多畝，可節(jié)約資金5000多萬”。

地方財政壓力等問題致試驗遇困

但與此同時，以低丘緩坡進(jìn)行的“山地城鎮(zhèn)化”，其缺點亦非常突出。

在21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲得的河口瑤族自治縣、綠春縣、建水縣、紅河縣、瀘西縣、彌勒市、石屏縣、蒙自市、個舊市、開遠(yuǎn)市的“低丘緩坡”試點報告中，其中共同的問題是：低丘緩坡的前期土地平整以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)均依靠政府投入，由于工程量大，投入高，對地方財政造成極大的壓力。

瀘西縣國土資源局局長李瑞云對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者稱，和平壩相比，在低丘緩坡上進(jìn)行開發(fā)，主要的問題是需要開挖和回填大量的土石方，在一些未有水源的地方，需要單獨修建飲水工程，“每平方米的建造價2000元，比壩區(qū)高出200-300元/平方米”。

而建水縣的報告亦表示：“在對項目區(qū)未利用地的開發(fā)建設(shè)中，招商引資等建設(shè)項目占用未利用地的開發(fā)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于占用耕地，因此難以形成促進(jìn)開發(fā)未利用地、保護(hù)耕地的利益引導(dǎo)機(jī)制，客觀上制約了項目對未利用地的開發(fā)使用。”

此外，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲悉，目前紅河州試點區(qū)的新增建設(shè)用地規(guī)模被國土部門“大幅度”縮減，導(dǎo)致大部分項目無法進(jìn)入試點區(qū)。

“紅河州12個國家級試點項目區(qū)，新增建設(shè)用地規(guī)模由原來的4216.6公頃核減為829.8公頃，減少幅度為80.3%。”鞠云昆稱。

紅河州的報告進(jìn)一步表明，由于核減面積過大，導(dǎo)致原規(guī)劃的項目進(jìn)不了項目區(qū)，核減備案后的面積只能用于道路、場地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而地方政府對低丘緩坡項目區(qū)的前期工作已投入了大量的資金，由于規(guī)模的核減，造成項目無法實施和前期工作經(jīng)費浪費。

此外，由于國家對云南省“低丘緩坡”的試點到今年將結(jié)束，紅河州認(rèn)為這將影響最終的試驗結(jié)果。

“我們懇請把低丘緩坡綜合開發(fā)試點的時間放長一點，以便形成規(guī)模化效益?！本显评フf。

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